Urge atender la emergencia y consensuar una reforma en la gestión de infraestructura pública

INFORME ECONÓMICO DE LA CONSTRUCCIÓN (IEC) DE CAPECO #64 – 2023. Urge atender la emergencia y consensuar una reforma en la gestión de infraestructura pública.

Las masivas protestas que se iniciaron en diciembre del año pasado como consecuencia del fallido golpe de Estado perpetrado por Pedro Castillo, las lluvias intensas que han afectado a dieciséis regiones del país y la debilidad de los poderes Ejecutivo y Legislativo han afectado los niveles de producción e inversión durante el primer trimestre del 2023, que ha provocado una corrección a la baja de las expectativas de desempeño de la economía nacional para el este 2023. La construcción es el sector que más se ha contraído en los tres primeros meses del año.

CAPECO: Urge atender la emergencia y consensuar una reforma en la gestión de infraestructura pública

• CAPECO no cree oportuno desactivar la Autoridad para la Reconstrucción en medio de la crisis provocada por las lluvias y frente a un posible Niño.
• Gremio constructor propone al Congreso trabajar conjuntamente reformas a la normativa de contratación pública, el financiamiento para la vivienda y la gestión de suelo público.  
• Construcción decreció 10.2 en febrero y habría caído 12.1% en marzo, acumulando un trimestre completo a la baja. Conflictos y lluvias afectaron el desempeño del sector.
• Proyecciones para el PBI sectorial en el 2023 se ajustan a la baja. BCRP espera un alza de 1%, las empresas constructoras de 0.4%, pero consultoras privadas prevén una caída.
• Créditos hipotecarios se contrajeron 22% entre marzo 2022-febrero 2023. Venta de viviendas en Lima disminuyó 23.5% en primer trimestre 2023 respecto a igual periodo de 2022.
• Inversión minera retrocedió 5.5% en el 2022. Durante este 2023 caerá 16.7% y 8.6% en 2024.

“El gobierno de la presidenta Boluarte, que parecía haber superado la etapa más crítica de las protestas que se iniciaron con su mandato, ahora enfrenta el malestar de autoridades subnacionales y de ciudadanos por la demora en la atención de la emergencia producida por las inundaciones. La incapacidad del aparato estatal para mitigar el impacto de los fenómenos naturales viene de varios años atrás, como quedó en evidencia cuando se produjo el terremoto del 2007 y El Niño Costero en 2017. Pero, la ineficiencia y descoordinación que han mostrado los diferentes niveles de gobierno para proveer ayuda elemental a los damnificados sólo contribuye a profundizar la desconfianza de los ciudadanos hacia los gestores públicos”, enfatiza Guido Valdivia, director ejecutivo de CAPECO.

El proceso de reconstrucción que debe iniciarse con urgencia puede verse perjudicado por la probable ocurrencia del Fenómeno El Niño en los próximos meses. Frente a ello, el gobierno central apuesta por transformar la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios en una Autoridad Nacional de Infraestructura. Ante ello, CAPECO señaló en la edición anterior del IEC, que una entidad de este tipo es insuficiente para resolver los graves problemas que padece el modelo de gestión de infraestructuras en Perú. (Ver anexo 1) A esto Valdivia comenta que “nuestro país necesita una transformación integral de los sistemas de planificación, priorización, contratación, ejecución y operación de tales infraestructuras. Además, tampoco es oportuno iniciar un proceso administrativo de absorción de la ARCC, justo cuando es indispensable fortalecerla con cuadros técnicos de primer nivel para los proyectos ya encaminados, sobre todo los de drenaje pluvial y de gestión de cuencas.” Urge atender la emergencia y consensuar una reforma en la gestión de infraestructura pública.

Según CAPECO, es prioritario que el Legislativo y el Ejecutivo promuevan un conjunto de reformas sobre el funcionamiento del Estado. El gremio ha propuesto al presidente del Congreso incluir tres iniciativas legislativas vinculadas con el sector construcción que deberían ser trabajadas en conjunto con el sector privado. (Ver anexo 2)

La actividad constructora ese contrajo 10.2% en febrero de acuerdo a INEI, siendo así la segunda caída consecutiva de la producción sectorial luego del -11.7% de enero. En ambos meses, también disminuyó el PBI Nacional, aunque en proporciones sensiblemente menores (-1.1% en enero, -0.9% en febrero). Es decir, la construcción fue el sector que experimentó la mayor caída y el único que lo hizo en más de 10%, en los dos primeros meses del año. Urge atender la emergencia y consensuar una reforma en la gestión de infraestructura pública.

Además, CAPECO proyecta una baja de 12.1% en marzo, como consecuencia de un menor consumo de cemento de 17.0% y a pesar de que la ejecución de obra pública aumentó en 19.1%. De esta forma, el consumo de cemento acumularía siete meses consecutivos a la baja (los tres últimos, en proporciones superiores a 15%) mientras que la obra pública sumaría diez meses con un avance positivo, todos por encima de 15%, ocho sobre 20%).

Entre enero y marzo del 2023, la ejecución de los presupuestos de inversión pública llegó a 6,270 millones de soles, que significó un nuevo récord histórico y un incremento de 22.0% en relación con el mismo periodo del año anterior. Pese a ello, la inversión pública apenas aumentará en 1.0% al cierre de este año según el BCRP, que considera que la inversión privada tendrá una retracción de 0.5% en el 2023, el mismo resultado que en el 2022. Urge atender la emergencia y consensuar una reforma en la gestión de infraestructura pública.

En marzo, el BCRP redujo de 1.3% a 1.0% su proyección de crecimiento para la construcción en el 2023. Las empresas de la construcción también han disminuido sus expectativas sobre el nivel de sus operaciones este año, de 2.2% en la encuesta de febrero a 0.4% en el reporte de abril. En cambio, tres consultoras privadas coinciden en que el sector se contraerá entre 3.0% y 3.4%. Para el 2024, el BCRP espera una recuperación de 3.2%.

En el periodo anual marzo 2022 – febrero 2023, se confirieron 38,179 préstamos para vivienda, un 22.0% menos que los otorgados entre marzo 2021 y febrero 2022. En el último semestre, los créditos han caído a un ritmo promedio de 4.8% mensual. De otro lado, la Plataforma del Mercado de Edificaciones Urbanas de CAPECO ha estimado que se vendieron 4,576 unidades de vivienda nueva en Lima Metropolitana durante el primer trimestre del 2023, una disminución de 23.5% respecto al mismo trimestre del año pasado.

Además, de acuerdo con el BCRP, la inversión minera experimentó un retroceso de 5.5% en el 2022 respecto al año precedente, pero la caída sería de 16.7% en el presente año y de 8.6% el 2024, acumulando un trienio a la baja. Urge atender la emergencia y consensuar una reforma en la gestión de infraestructura pública.

Anexo 1

Para CAPECO resulta inoportuno embarcarse en este momento en un proceso burocrático de transformación de la ARCC en una entidad con mayores responsabilidades como la propuesta Autoridad Nacional de Infraestructura – ANIN. Más aun, pese a que resulta razonable que el gobierno nacional se encargue de la ejecución de proyectos complejos o de gran magnitud, no es seguro que esta nueva autoridad pueda cumplir eficientemente con este encargo. Entre las principales debilidades que presenta la iniciativa legislativa que pretende constituir esta entidad, se advierten las siguientes:

1. El Consejo Directivo estaría integrado por siete ministros de estado, concediéndole un sesgo eminentemente político a esta entidad ejecutora, cuando lo que realmente se necesita es una dirección especializada que actúe con diligencia y conocimiento técnico. La ARCC tenía cinco ministros en su Consejo Directivo, por lo que no es razonable pensar que se obtendrá una mejor gestión incorporando un mayor número de ministros en la gestión de la nueva autoridad.         
2. El titular de la ANIN sería un jefe designado libremente por la Presidencia del Consejo de Ministros, lo que no se condice con la autonomía que se pretende conceder a esta entidad. Comparativamente, la ARCC es liderada por un director ejecutivo con rango de ministro, por lo que – paradójicamente – el líder de una entidad con más responsabilidades como la ANIN tendría menor capacidad e independencia administrativa, lo que afectaría la eficiencia de la gestión. Urge atender la emergencia y consensuar una reforma en la gestión de infraestructura pública.
3. Se pretende que la ANIN se concentre en un cierto número de programas o proyectos complejos y de mayor magnitud, definidos como emblemáticos o estratégicos. Pero, al permitirse incluir entre éstos últimos a los “ubicados en zonas de determinado ámbito geográfico con alto impacto económico y/o social” e incorporar dentro de la cartera de proyectos a ser ejecutados por la ANIN a “proyectos o programas de rubros distintos a los señalados en esta Ley” se abre la puerta para encargar a la autoridad cualquier tipo de proyectos, con lo que la gestión perdería enfoque y eficiencia.
4. También se pierde eficiencia cuando se dispone que la cartera de proyectos a ejecutar por la ANIN sea aprobada por Decreto Supremo con el voto favorable del Consejo de Ministros, a propuesta de la Presidencia del Consejo de Ministros. Si el Consejo Directivo es dirigido por el Primer Ministro e integrado por otros seis ministros, este proceso de aprobación resulta innecesario y redundante.        
5. El planteamiento de que los proyectos o programas a cargo de los gobiernos regionales y locales sean incorporados a la cartera de la ANIN mediante la suscripción de un convenio, deja tal decisión en manos de dichos gobiernos. Esto puede ser causa de conflicto porque, como está ocurriendo en la actualidad, las autoridades sub-nacionales reclaman más bien que se les asigne los recursos y las competencias para ejecutar más proyectos.           
6. En esta misma línea, es errónea la propuesta de que el Consejo Directivo de la ANIN invite a los representantes de la Asociación de Municipalidades del Perú́ – AMPE y la Asociación Nacional de Gobiernos Regionales – ANGR con la finalidad de “articular las intervenciones en el territorio”. Se soslaya el hecho de que estas dos entidades no tienen funciones ejecutivas ni capacidad de decisión sobre inversiones o intervenciones.
7. La iniciativa legislativa dispone que la ANIN se haga cargo de la operación de las infraestructuras que construya por un plazo de hasta cuatro años, lo que exigiría que la entidad cuente con personal técnico de diferentes especialidades y que pueda operar en todo el territorio nacional, teniendo en cuenta la amplia variedad de proyectos que la ANIN pueda ejecutar.          
8. El proyecto de Ley dispone que en los procesos de contratación de obras gestionadas por la ANIN no se aplique la normativa nacional de contratación del Estado, convirtiendo en regla general lo que debería ser una facultad excepcional. Se olvida que esta autoridad, a diferencia de la ARCC o del antiguo FORSUR, tiene un mandato por plazo indeterminado, por lo que tal exoneración implica aceptar que las debilidades de la normativa de contrataciones nunca serán superadas.
9. Tampoco resulta razonable que, dentro de las facilidades que se otorga a la ANIN para la ejecución de sus proyectos o programas de inversión, se disponga la excepción de tramitar las licencias de habilitación urbana o de edificación cuando no se cuente con los documentos necesarios para el inicio del procedimiento administrativo. Debe entenderse que, si un expediente técnico no incluye información básica como la que se exige para solicitar una licencia de obra, el proyecto no está listo para ser ejecutado, por lo que la aplicación de esta medida que pretende ser simplificadora puede acarrear contingencias en su desarrollo posterior.

Anexo 2

CAPECO propone las siguientes tres iniciativas legislativas vinculadas al sector construcción:

1. Una nueva ley de contrataciones del Estado, que sea el punto de partida para la creación de un modelo de gestión de infraestructuras radicalmente distinto al actual, que promueva (1) la integridad y la competencia en las licitaciones públicas; (2) la selección de contratistas en base a su experiencia y la calidad de sus propuestas técnicas; y (3) el funcionamiento eficiente de tales infraestructuras durante todo su ciclo de vida.

1. Una ley de financiamiento habitacional que sitúe a la vivienda al mismo nivel que la educación, la salud y la seguridad social dentro de las políticas públicas. Ello exige   (1) asignar recursos estatales crecientes – y no intermitentes, como hasta hoy – para financiar subsidios y créditos hipotecarios; (2) asegurar que la calidad de las viviendas construidas se mantenga, lo que implica criterios flexibles y eficientes para adaptar la oferta a las necesidades cambiantes de la demanda; (3) establecer criterios transparentes y progresivos para la asignación de bonos; y (4) priorizar inversiones en agua y saneamiento para proveer estos servicios a proyectos de vivienda social.

1. La modificación de la Ley de Desarrollo Urbano Sostenible (Ley N.º 31313), con el propósito de (1) promover un mayor compromiso del gobierno nacional en la formulación de planes de desarrollo urbano y territorial y la conformación de catastros urbanos; y (2) constituir un Operador Público de Suelo nacional – OPS para incorporar terrenos de propiedad estatal o de las comunidades campesinas al mercado de suelo y, de esta manera, favorecer la generación de una oferta sostenible de vivienda de interés social y el surgimiento de “ciudades para todos”.